映象新闻

以审计署为例，仅有三个年度(1985年、1986年和1987年)向全国人大常委会报告，是受政府委托介绍财政收支的审计情况。

如果依然使用行政主导下的预算执行监督体制，本级人民代表大会或其常委会审查批准只具有形式意义，对地方政府举债权力没有制衡，则会增加破产发生的概率。在行政主导的预算执行监督制度下，一方面，受托人与预算执行人合二为一，变为内部监督。

审计工作报告由审计部门起草并经由政府审批，是自查、修改、删减之后的审计结果报告，不能全面反映预算、决算过程中所出现的问题。(2)权力机关主导的预算执行监督制度是加强人民当家作主的制度保障。但是现实中，因为查处违法违纪的部门较多，包括纪检、监察、反贪甚至公安部门，所以有时会产生管辖权冲突的情况。这种监督是有限的：(1)审议审计工作报告是在审计结果报告的基础上形成的，在提交权力机关前大部分问题已在行政机关内部消化。(三)发挥权力机关在审计结果利用机制中的积极作用 《意见》指出：建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。

[21] 2.行政主导型预算执行监督制度不能有效约束地方政府性债务违规。[5]因此，审计所发现的问题全部体现在审计报告中，审计结果报告是对各个审计报告的集中。虽然授权立法的概念有狭义说、广义说、折中说，且各说的范围也不尽相同，但在《立法法》（2000）中，授权立法制度已规定得较为明确，而《立法法》（2015）进一步明晰了授权立法制度的内容。

而对于这一问题，许多研究者们的思考进路都类似于法律适用的过程，采取了一个典型的三段论式推理来加以考察。例如由上海市人大常委会通过的《中国（上海）自由贸易试验区条例》中第13条就与《中华人民共和国外资企业法》第6条有关外资企业设立的规定、第10条有关外资企业重要事项变更的规定形成了一种现实的竞争关系。反过来看，也正是因为改革具有较高的系统性，才可能赋予地方如此明确的权力以进行大胆而具体的操作。经济特区法规是经济特区所在地的人大及其常委会根据授权所制定。

因为根据效力等级的基本原则，如果下位法违反了上位法的规定，下位法就不能适用，而应当被改变或者撤销，也就谈不上下位法与上位法分别通过实践检验与效果比较进行竞争与淘汰。强化与完善报告制度，畅通中央与地方之间的信息反馈渠道，健全授权地方改革试点决定作出、实施与评估整个过程，既有助于对地方改革进行监督，又能保证法律条文间竞争的合理程度，促进法律自身的学习与更新。

[12]《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第2期，第335页。这些数据都反映出这样一个事实，国家层面的立法工作进入修法时代，而法律修改是完善中国特色社会主义法律体系的重要方式。[11]授权地方改革试点决定的受权主体包括但不限于国务院，例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》等。第一，授权地方改革试点决定指导下的改革体现出较高的明确性。

[28]虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但这并不意味着立法工作已经完成，反而，中国面临着完善中国特色社会主义法律体系的任务。这一系列的决定引起了研究者的高度关注与激烈讨论。对于法律体系而言，如果这种竞争范围扩张过度，势必导致体系结构内部紊乱。[19]参见王曦、舒元：《摸着石头过河：理论反思》，《世界经济》2011年第11期，第24页。

与以往的地方改革试验相比，授权地方改革试点决定并不是赋予地方改革试验主体创设或修改某项法律的权力，而是赋予其适用被暂时调整或暂时停止后的法律的权力，这说明授权地方改革试点决定归根到底是中央立法权。例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，将《中华人民共和国物权法》第184条和《中华人民共和国担保法》第37条所规定的集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定，在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策的基础上，赋予农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，在农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区，允许以农村承包土地的经营权抵押贷款。

有研究者认为全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的行为属于一项主动推进立法进化和完善的措施——一种特殊的法的修改技术[7]。郑永年则发现与80年代做比较，今天地方政府的创新能力在下降，而且下降得很快[21]。

授权地方改革试点决定作为法律修改的试验，势必将在完善中国特色社会主义法律体系的进程中发挥重要作用。在农民住房财产权抵押贷款试点地区，允许以农民住房财产权抵押贷款[22]。而授权地方改革试点决定指导下的地方改革试验则是摸着石头过河的2.0版本。因此，有学者就赞赏授权地方改革试点决定的做法，认为通过立法机关的授权突破现行法律的框架来进行试验，解决了改革措施合法性的难题[25]。[42]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第7页。[20]吴敬琏：《中国的发展方式转型与改革顶层设计》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2012年第5期，第13页。

概言之，相比休克性的激进式改革，摸着石头过河的步子更稳。通过简要梳理可以清晰地发现，研究者们逻辑论证的大前提主要聚焦于《宪法》第67条和《立法法》（2000）第7条。

而正是对于暂时调整或暂时停止认定的差异导致了论证结果的差异。[43]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第15页。

[18]参见《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第150页。[43]《立法法》第13条有关授权地方改革试点决定的规定反映出十八届三中全会与四中全会的要求。

在更为宏观的层面来看，授权地方改革试点决定有助于反思与克服中国特色社会主义法律体系形成过程中所存在建构理性主义的局限。[30]本表中，五届人大至十届人大的相关数据，参见朱景文主编：《中国人民大学中国法律发展报告2010：中国立法60年——体制、机构、立法者、立法数量》（上册），中国人民大学出版社2011年版，第17页。对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。[40]因此，法律修改的试验模式有助立法与改革决策的‘无缝衔接[41]，是对法治与改革关系的协调。

[12]其他授权地方改革试点决定也存在相同或类似的表述。例如各地之前的农房流转改革试点时，以各种方式打《中华人民共和国土地管理法》等法律的擦边球。

虽然授权地方改革试点决定不是法律修改，但二者紧密关联。[14]例如，全国人大常委会在作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》两项授权决定之后，又作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国外资企业法等四部法律的决定》，而前面两项授权地方改革试点决定随之失效。

在划定的区域内，授权地方改革试点决定中的暂时调整或暂时停止在特定时间段内的确产生了无异于法律正式修改的效力。变法对于法律体系本身施加的结构性压力也由此得以缓解。

[8] 第三，全国人大常委会是否有权作出此授权地方改革试点决定？通过前两段的回顾不难判断：由于有关全国人大常委会修改法律的职权有明确的法律依据，所以如果研究者赞成将暂时调整或暂时停止理解为法律修改，则至少在逻辑层面认可全国人大常委会有权作出授权地方改革试点决定。同时，考察全国人大常委会授权决定的具体文本内容，我们也可以发现授权地方改革试点决定与法律修改的紧密联系。在这个问题上，1999年10月18日提交全国人大常委会审议的立法法草案第11条曾规定：全国人民代表大会及其常务委员会根据实际需要，可以作出决定将应当由法律规定的事项，授权省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会先制定地方性法规，但有关国家主权、犯罪与刑罚、公民政治权利和人身自由权利的强制措施和处罚、司法制度等不能授权地方作规定。因此，如果将授权地方改革试点决定定性为《立法法》中的授权立法，那么一部分此类授权决定将因为受权主体的差异而很难被划入《立法法》所规定的授权立法的范畴中，也就不可能通过既有的授权立法制度获得合法性。

在我国立法实践中，法律修改形式主要包括三种：修订、修正案、修改决定。（见下表[30]）在九届人大立法工作中，法律修改数（41件）超过法律制定数（35件）。

改革目标相对明确使得改革的顶层设计得以更好地展开。这不仅有效控制试验风险，也降低了试验的法治成本。

例如，范进学明确质疑全国人大常委会这一系列行为的合法性，认为全国人大常委会是无权授权的[4]。[5]研究者们对这一问题的分歧归根到底是由于对这种授权决定的性质在认识上产生了巨大分歧。